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“十四五”規(guī)劃的里程碑意義和重大趨勢

發(fā)布時間：2019-06-10 來源： 作者：郭占恒，原浙江省委政策研究室副主任

【大中小】

中國特色社會主義經過長期實踐探索，找到了長期目標、中期目標和短期目標，與長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和年度規(guī)劃相匹配的規(guī)律性特點，并逐步建立健全了規(guī)劃體系和成功編制實施了十三個五年規(guī)劃，卓有成效地推進了中國特色社會主義建設和改革開放進程。

五年規(guī)劃屬于宏觀性、全局性、綜合性、引領性的中長期規(guī)劃，既是年度規(guī)劃和專項規(guī)劃的依據(jù)，又是實現(xiàn)長遠目標和長期規(guī)劃的基礎和階梯，具有十分重要的地位和作用。今明兩年是研究編制第十四個五年規(guī)劃的關鍵時期，如何把“十四五”規(guī)劃研究編制好，有兩個大的問題需要認識和把握。

一、高度認識“十四五”規(guī)劃的里程碑意義 “十四五”規(guī)劃雖說是以往五年規(guī)劃的延續(xù)，具有常規(guī)性，但又面臨新時代、新階段，新矛盾、新問題，新機遇、新挑戰(zhàn)，新目標、新任務等一系列新情況，具有新的時代特征和繼往開來的里程碑意義。這個里程碑意義主要體現(xiàn)在四個第一。

第一，在歷史方位上，是邁進新時代的第一個五年規(guī)劃。黨的十九大判斷：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”新時代的主要標志有兩個：
一是我國社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；二是主要任務是中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。如何滿足人民日益增長的“美好生活需要”，如何使中華民族“強起來”，“十四五”規(guī)劃應作出方向性、戰(zhàn)略性的安排。

第二，在指導思想上，是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的第一個五年規(guī)劃。黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，并寫入新修訂的黨章和憲法，成為我們黨和國家的重要指導思想。習近平新時代中國特色社會主義思想，是對十八大以來我們黨的理論創(chuàng)新成果的最新概括和表述，系統(tǒng)回答新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義等重大問題，是我們做好各項事業(yè)的根本遵循。“十四五”規(guī)劃必將以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，并對“14個堅持”和“12個強國”（制造強國、科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、海洋強國、貿易強國、文化強國、體育強國、教育強國、人才強國）等作出具體安排。

第三，在奮斗目標上，是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃。按照黨的十九大確定的“兩個一百年”奮斗目標的時間表和路線圖：2020年全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個一百年的奮斗目標，接著開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。第二個百年奮斗目標經歷兩個階段：第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。這樣，“十四五”規(guī)劃將成為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，其奮斗目標必將體現(xiàn)這“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯和承上啟下的特點，既要鞏固提升全面建成小康社會成果，又要為實現(xiàn)第二個一百年第一階段的奮斗目標即基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化開好局、起好步，打下堅實的基礎。尤其是，2018年中國人均GDP約為9768美元，達到世界銀行劃分的上中等收入經濟體水平，“十四五”末，即使按照6%左右的增長，中國人均GDP也會進入世界銀行劃分的高收入經濟體12000多美元的門檻，跨過“中等收入陷阱”，從中等收入經濟體晉級為高收入經濟體，其帶來的深刻影響和變化也需要有所預判。

第四，在世界格局上，是正處于百年未有之大變局的第一個五年規(guī)劃。2018年6月，習近平同志在中央外事工作會議上明確提出，當前中國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。習近平同志這一重大論斷，站位高遠，內涵豐富，思想深刻。近年來，國際形勢風云突變，地區(qū)沖突不斷升級，黑天鵝、灰犀牛事件迭出，貿易保護主義、單邊主義、民粹主義等逆全球化暗流涌動，世界經濟重心、世界政治格局、全球化進程、科技與產業(yè)、全球治理、世界秩序等面臨前所未有大變革。面對“世界處于百年未有之大變局”，機遇和挑戰(zhàn)的內涵都發(fā)生了深刻變化，成為“十四五”規(guī)劃的最大國際背景，也是可以確定的最大不確定性因素，需要深入研判，審慎把控。總體上看，研究編制“十四五”規(guī)劃歷史節(jié)點特殊，任務十分艱巨，意義十分重大，必須深入調研，群策群力，精心謀定。

二、準確把握“十四五”規(guī)劃的重大趨勢事物的發(fā)展都是有軌跡有規(guī)律的。無論國際形勢如何風云變幻，無論中國面臨的問題多么復雜，實際上都是有軌跡可查，有規(guī)律可循，當然也是有辦法可解的。初步研究，“十四五”發(fā)展將面臨八個方面的重大趨勢，其機遇與挑戰(zhàn)、矛盾與問題、破解和出路，也主要隱匿在這八大趨勢之中。

第一，工業(yè)化進入后期，進入全新的人工智能制造時期。工業(yè)化是一個國家和地區(qū)發(fā)展的必經階段，沒有工業(yè)化就沒有現(xiàn)代化，強大的工業(yè)化是強國的基礎。中國經過新中國成立以來70年特別是改革開放40年的工業(yè)化發(fā)展，現(xiàn)已成為世界第一大工業(yè)國，跨過了工業(yè)化初期和中期階段，但工業(yè)化大而不強，卡脖子的地方還很多，實現(xiàn)制造強國的任務十分艱巨。尤其是，當前以人工智能技術為標志的第四次工業(yè)革命已經到來，其深度和廣度將超過以往的前三次工業(yè)革命(即以蒸汽技術為標志的第一次工業(yè)革命、以電力技術為標志的第二次工業(yè)革命、以信息技術為標志的第三次工業(yè)革命)。由此，“十四五”進入的工業(yè)化后期，可能不再是錢納里描繪的工業(yè)化六個階段的常規(guī)演進，而是進入一個全新的工業(yè)化時代，即進入人工智能制造時代，“智能大腦”決定制造流程，大量的無人工廠、無人車間、無人物流、無人售賣將成為常態(tài)，并對產業(yè)結構、社會就業(yè)、倉儲物流、用戶體驗，以及產業(yè)鏈、價值鏈等產生革命性影響。還應注意，隨著中國由“制造大國”進入“消費大國”，進口需求激增，“十四五”進出口結構可能會出現(xiàn)進口大于出口的歷史性拐點，成為世界第一進口大國，這對全球貿易結構和國內經濟發(fā)展動能也會帶來革命性影響。

2、城市化進入后期，進入城市有機更新和城鄉(xiāng)人口雙向流動的時期。改革開放以來，中國城市化經過超常規(guī)發(fā)展，到2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，按照城市化發(fā)展規(guī)律，城市化率達到70%左右時就會穩(wěn)定下來，并出現(xiàn)城市人口流向農村的逆城市化現(xiàn)象，目前距這一節(jié)點還有10個百分點。由此說，“十四五”期間，城市化進程放緩和出現(xiàn)逆城市化將是大概率。今后城市化要解決的問題：一是進一步打開城門，放寬城市準入門檻，使常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率（去年分別是59.58%和43.37%，兩者相差16.21個點）趨向一致。二是加快城市有機更新，包括“騰籠換鳥”，拆違擴綠，完善公共設施等，使城市讓生活更美好。

三是打開鄉(xiāng)門，允許城市人口到農村購房、租地、創(chuàng)業(yè)、居住，也就是鼓勵城市的人才、資金、技術、項目等向農村流動，唯此鄉(xiāng)村才不會老去，鄉(xiāng)村才能振興。

四是規(guī)劃引導好跨省域的城市群、都市圈、城市帶的合理布局和有序發(fā)展，完善城市功能，提高輻射能力。五是高度關注地區(qū)發(fā)展業(yè)已形成的“東快西慢、南強北弱”現(xiàn)象，防止地區(qū)發(fā)展陷入強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”陷阱。

第三，市場化進入深度改革期，進入基于法律和規(guī)則的制度完善期。改革開發(fā)以來，中國的快速發(fā)展得益于市場化改革，得益于從單一計劃經濟體制，到計劃經濟為主市場調節(jié)為輔，再到讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎性調節(jié)作用，又到讓市場在資源配置中起決定作用的遞進，得益于政府和市場這兩只手的交替作用和政府的強勢主導。當前，隨著前期改革紅利的減弱，改革進入了全面深化改革的攻堅期，進入了啃硬骨頭的時期。就經濟體制而言，營造公平、公正、公開、透明的營商環(huán)境，包括登記物權、稅收稅制、投資者保護、知識產權保護、消費者權益保護、跨國貿易、治安環(huán)境等的統(tǒng)一規(guī)范，立法保障，成為當務之急。“十四五”期間，推進市場化改革尤其是供給側結構性改革，必須在土地、資金、技術等要素市場化和完善產權制度上破題，構建有利于激發(fā)經濟主體活力的新型稅費制度，約束地方政府基于文件、政策、紀要、批示等的干預市場、行政壟斷和打壓微觀主體的行為，使民企、國企、外企基于法律和規(guī)則進行平等競爭。

第四，國際化進入分化期，進入全球治理體系的大變革時期。中國是二戰(zhàn)后國際秩序的構建者。改革開放以來，中國實行改革與開放結伴而行，積極恢復和加入世界經濟組織，大力吸引外資，擴大貿易出口，放開人才流動，促進國際經濟大循環(huán)，快速提升了國際化水平和國際競爭力，對經濟全球化做出了重要貢獻。然而，隨著全球化必然帶來的差異化發(fā)展，隨著中國崛起、亞洲崛起和歐美相對式微，世界經濟發(fā)展進入了再平衡時期。尤其是2007年美國爆發(fā)金融危機和2011年發(fā)生“911”事件后，美國由國際秩序的維護者轉向國際秩序的破壞者，實行美國第一和單邊主義，接連挑起以反恐為名義的中東戰(zhàn)爭、顏色革命、極限施壓、美俄新冷戰(zhàn)、中美貿易戰(zhàn)、“退群”等，使世界進入二戰(zhàn)以來最為動蕩的時期，國際上出現(xiàn)了質疑甚至反對全球化的聲音和行為。由此，歷史把中國作為大國擔當推到了前面。“十四五”發(fā)展的國際視野，應以“構建人類命運共同體”為指導，以“一帶一路”建設為引領，以“共商共建共享”為原則，以“亞投行”等為載體，加強中美溝通，密切同中亞、中歐、中非等地區(qū)合作，堅定做國際秩序的維護者、多邊主義的踐行者和全球治理體系變革的推動者。第五，信息化進入新一輪革命期，進入以5G為主要標志的新技術突破期。信息化自上世紀60年代提出，經過近60年的發(fā)展，目前已進入了以5G為主要標志的新技術突破期。專家認為，5G不是前4G的簡單升級，而是一次科技革命，是由信息技術到人工智能技術的革命。5G的關鍵是萬物互聯(lián)和無延遲，使無人駕駛、遠程醫(yī)療、智慧城市、智慧家居、精準控制等得以實現(xiàn)，將極大改變生產方式和生活方式，事關國家命運和安全。去年以來，美國不斷打壓華為、中興等中國企業(yè)，動用一切手段阻撓其他國家使用華為5G設備，特朗普總統(tǒng)還親自宣稱：“5G競賽已經開始，美國必須贏。”這充分表明，5G是大國博弈的焦點，其戰(zhàn)略地位遠超出我們的想象。目前，中國在5G上有優(yōu)勢但無絕對優(yōu)勢，保持技術成熟和時間領先至關重要?？梢灶A期，“十四五”中國將建成全覆蓋無死角的5G基站網絡，形成全球最大的應用市場。故而要抓緊謀劃：
一是支持華為等企業(yè)在全球布局。

二是運用5G提升工業(yè)制造水平和農業(yè)、服務業(yè)發(fā)展水平。

三是運用5G提升城市和農村服務管理水平。

四是制定相應的法規(guī)，維護5G安全。同時，還要在高端芯片以及生物、海洋、空天、新能源、新材料等新技術上取得突破性進展，改變受制于人的狀況。

第六，人口老齡化進入凸顯期，進入應對老齡化和鼓勵生二胎的交匯期。人口問題歷來是影響經濟社會中長期發(fā)展的大問題。中國自1971年開始全面計劃生育到2015年全面放開二胎，44年來大約少生4億人，在減輕人口規(guī)模過大壓力的同時，也帶來人口老齡化提前的問題。2018年，中國60歲以上人口達到近2.5億人，占總人口的17.9%，其中65歲以上占11.9%，進入了老齡化社會。更值得注意的是，2018年中國人口出生率為10.94‰，這是自1952年66年來的最低值。2015年二胎政策全面放開后，新生人口并沒有迎來回彈，而是繼續(xù)呈下降趨勢，2016年出生人口1786萬、2017年出生人口1723萬人、2018年出生人口只有1523萬，減少了200多萬人。而這直接導致15到59歲的勞動力年齡人口絕對數(shù)量逐年減少和各大城市由人才大戰(zhàn)轉為人口大戰(zhàn)。由此，“十四五”應把人口問題擺到重要位置，加強人口再平衡的規(guī)劃：

一是高度重視人口老齡化帶來的問題，制定對失獨老人特別關愛的政策，大力發(fā)展保障性的銀發(fā)經濟。

二是制定完善鼓勵生二胎的政策，尤其對生二胎婦女的就業(yè)、升職和子女養(yǎng)育成本要有明確的激勵措施。

三是研究允許生三胎的政策，著眼于民族復興大計，形成生育自主、鼓勵二胎、允許三胎的政策體系。

第七，生態(tài)化建設進入關鍵期，進入生態(tài)環(huán)境保護修復與破壞惡化的膠著期。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，針對我國長期粗放型發(fā)展帶來的環(huán)境污染、水土流失、草原退化、沙漠擴大、水源枯竭等問題，提出新發(fā)展理念，修訂實施最嚴的《環(huán)境保護法》，實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，開展環(huán)保督察，查處典型案件等，掀起了前所未有的環(huán)保風暴，從總體上遏制住了生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭。但是，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，尚未出現(xiàn)趨勢性好轉，加上生態(tài)問題積重難返、背后利益盤根錯節(jié)、經濟下行壓力加大等，稍有放松就會前功盡棄。因此，“十四五”規(guī)劃必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，把生態(tài)環(huán)境保護挺在前面，貫穿“五位一體”發(fā)展的各個方面和全過程，無論是長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化，還是推進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興，以及各類開發(fā)區(qū)、新區(qū)、試驗區(qū)建設等，都要念緊生態(tài)環(huán)境保護這個緊箍咒，以生態(tài)環(huán)境保護倒逼高質量發(fā)展，走出一條綠色、生態(tài)、可持續(xù)的發(fā)展道路，力爭“十四五”生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)趨勢性好轉，為建成現(xiàn)代化的美麗中國打下堅實基礎。

第八，社會治理現(xiàn)代化進入全面推進期，進入法治國家、法治政府、法治社會一體建設和確保國家安全的新時期。一手抓發(fā)展，“發(fā)展是硬道理”；一手抓穩(wěn)定，“穩(wěn)定壓倒一切”，這是改革開放以來中國創(chuàng)造發(fā)展奇跡的兩大法寶。進入新時代，發(fā)展和穩(wěn)定都面臨新的形勢，面臨既要創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，又要樹立國家總體安全觀，建設更高水平平安中國的任務。在這一進程中，全面依法治國，加快社會治理法治化進程，提高社會治理法治化水平至關重要。“十四五”規(guī)劃應按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，在黨和國家機構改革的基礎上，進一步“精兵簡政”“簡政放權”，進一步明確政府和市場的邊界，進一步推進服務型政府建設，進一步提高行政效率，從根本上解決政府越位、缺位和錯位的問題。同時，加快構建集政治、經濟、金融、文化、社會、生態(tài)、軍事、科技、信息、國土、資源、核安全等于一體的國家安全體系和法治體系，建設基于法治化的高水平的平安中國。

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